U trenutku pisanja ovog izvještaja, Bosna i Hercegovina (BiH) se suočava s najvećom egzistencijalnom prijetnjom poslijeratnog perioda. Uporni, ozbiljni izazovi osnovama Općeg okvirnog sporazuma za mir (GFAP) od strane vlasti entiteta Republika Srpska (RS), predvođene najvećom strankom u RS, Savezom nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) na čelu sa članom Predsjedništva BiH Miloradom Dodikom , ugrožavaju ne samo mir i stabilnost zemlje i regiona, već – ako na njega ne odgovori međunarodna zajednica – može dovesti do poništavanja samog Sporazuma.

Na vrhuncu eskalirajuće serije kriza tokom 2021. godine, gospodin Dodik – de facto lider RS-a, iako entitet ima izabranog predsjednika – pozvao je na jednostrano povlačenje entiteta iz davno postignutih sporazuma o prijenosu entitetskih nadležnosti državi u oblastima odbrane, indirektnih poreza i Visokog sudskog i tužilačkog vijeća (VSTV), te da entitet "povrati" ono što tvrdi da su uzurpirane ustavne nadležnosti u oblastima državnog pravosuđa, provođenja zakona i obavještajnih službi.

On je dalje najavio izradu novog Ustava RS i odbacivanje svih “nezakonito nametnutih odluka i zakona od strane visokih predstavnika”. Prema najavljenim planovima, to bi značilo povlačenje pripadnika Oružanih snaga BiH (OSBiH) koji borave u RS-u, preuzimanje objekata OS BiH na teritoriji RS-a, te ponovno uspostavljanje Vojske RS-a navodno od osoblja koje se povlači iz OS BiH, potez koji bi vratio sat unazad 15 godina samo u oblasti reforme odbrane i još dalje u smislu izgradnje povjerenja i sigurnosti. To bi značilo i povlačenje entiteta iz Državne uprave za indirektno oporezivanje (UIO), VSTV-a, Državne agencije za istrage i zaštitu (SIPA) i Obavještajno-sigurnosne agencije (OSA), te mjere za sprječavanje tih institucija da djeluju na teritoriji RS.

Otcjepljenje bez proglašavanja

Gospodin Dodik ovaj poduhvat naziva povratkom na “izvorni Dejton“ što je politički pogrešan naziv zasnovan na pogrešnim tumačenjima Ustava BiH. U praksi, ova politika ima za cilj da poništi mnoge teško stečene reforme u posljednjih 26 godina, ne da bi se striktno pridržavala slova Općeg okvirnog sporazuma za mir, već da se vrati na situaciju koja je postojala na terenu prije implementacije Dejtona. Ukratko, gospodin Dodik nastoji da povuče RS iz ustavnog poretka uspostavljenog prema Aneksu 4 Općeg sporazuma za mir i da se odustane od civilne implementacije Sporazuma navedenog u Aneksu 10.

 To je jednako otcjepljenju bez proglašavanja. Jednostrano povlačenje bilo kojeg entiteta iz uspostavljenih državnih institucija, što pravno nije moguće prema sadašnjem Ustavnom okviru, dovelo bi do kolapsa tih institucija i na kraju potkopalo sposobnost države da funkcionira i izvršava svoje Ustavne odgovornosti. Neposredno prije završetka ovog izvještaja, gospodin Dodik je otkrio svoj cilj a to je nezavisna RS “u okviru Dejtonske BiH”. Kako su napomenule opozicione stranke u RS-u, ovo je opasan put ne samo za BiH već i za RS, imajući u vidu da entiteti pravno postoje samo na osnovu Ustava BiH i nemaju pravo na otcjepljenje od BiH.

Državne institucije su već bile paralizirane od jula, kada je gospodin Dodik u dogovoru sa opozicionim strankama RS-a najavio povlačenje predstavnika RS-a iz procesa odlučivanja u institucijama, navodno kao odgovor na odluku mog prethodnika na mjestu visokog predstavnika od 22. jula. , Valentina Incka, donošenjem izmjena i dopuna Krivičnog zakona BiH kako bi se genocid i poricanje ratnih zločina, te veličanje ratnih zločinaca kriminalizirali, tražeći poništenje odluke. Kao dio orkestriranog odgovora, vlasti RS usvojile su Zakon o neprimjenjivosti odluke visokog predstavnika kojom je donio Zakon o izmjenama i dopunama Krivičnog zakona BiH, koji je stupio na snagu početkom oktobra.

Ovaj zakon odbacuje odluku visokog predstavnika od 22. jula i propisuje da se zakonodavstvo na državnom nivou neće primjenjivati u RS-u i obavezuje vlasti RS da ne sarađuju sa institucijama BiH koje pokušavaju provesti zakone na državnom nivou. Ovo predstavlja konkretna kršenja Aneksa 4 i Aneksa 10 Općeg okvirnog sporazuma za mir.

Iako je gospodin Dodik nedavno izjavio da njegove akcije nemaju za cilj izazivanje sukoba, on je također upozorio da bi svaki pokušaj intervencija državnih pravosudnih institucija ili agencija za provođenje zakona bio dočekan silom, dodajući dalje, ničim izazvan, da ako bi NATO intervenirao u RS, da bi on tražio pomoć od neimenovanih "prijatelja" za koje tvrdi da su dali uvjeravanja u svoju spremnost u tom pogledu.

Nije sporna samo RS, ni Federacija nema vladu

Kao konačni tumač Općeg okvirnog sporazuma za mir, moja promišljena ocjena je da vlasti RS već ozbiljno krše Sporazum i da su spremne da ga i dalje krše, potencijalno uzrokujući nepopravljivu štetu. Ukoliko neosporno uspiju u ovom poduhvatu, vlasti RS bi uspostavile novi ustavni i pravni okvir kojim bi RS izbacili iz dejtonske arhitekture, posebno iz Ustavnog poretka BiH, koji je sinonim za secesiju.

Ignoriranje ili umanjivanje važnosti ovakvog stanja moglo bi imati opasne implikacije za region i šire. Što ne znači da je samo RS problematična. Pune tri godine od Općih izbora 2018. nije imenovana nova Vlada Federacije, a Vlada iz mandata 2014.-2018. ostaje na snazi, dok institucije BiH potpuno stagniraju, uz najslabije zakonodavne rezultate Vijeća ministara BiH i Parlamentarne skupštine BiH nego u bilo kojem prethodnom mandatu. Dogovor o prijeko potrebnim izbornim reformama također ostaje nedostižan.

1. Ovo je moje prvo izvještavanje Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda (UN) od mog imenovanja u maju od strane Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira za visokog predstavnika za BiH i preuzimanja mandata u augustu. Brojni događaji su zabilježeni prije mog mandata ali, zahvaljući institucionalnom sjećanju uposlenih dajem na uvid činjenice o razvoju situacije u BiH sa Mogu pružiti s citatima gdje je to potrebno. Dajem nepristrasnu ocjenu stupnja provedbe Općeg okvirnog sporazuma za mir.

2. Moja je dužnost ispuniti svoj mandat u skladu s Aneksom 10 Općeg okvirnog sporazuma za mir i sprovoditi rezolucije Vijeća sigurnosti UN-a. Iako i ja i dalje pozivam vlasti BiH da postignu napredak u postizanju pet ciljeva i dva uvjeta postavljena u 2008. , ovdje ću vam navesti činjenice koje ilustriraju trajno ometanje napretka političkim krizama pa čak i otvorenim odbacivanjem utvrđenih ciljeva. Najblaže rečeno, u doglednoj budućnosti napredak je upitan. Agenda 5+2 podrazumijeva potpunu usklađenost s GFAP-om. Pokušavam uključiti sve sudionike procesa da bi konačno pokrenuli stvari sa mrtve tačke i, ako vidim potrebu da se neki ciljevi prilagode pravovremeno ću dati prijedloge.

3. Iako se nadam da će se vlasti u potpunosti pridržavati GFAP-a i postići napredak na putu BiH prema integraciji u Europsku uniju , što je vanjskopolitički cilj kako je definirano u brojnim odlukama koje su usvojile institucije BiH, međunarodna zajednica, zajedno sa ovlastima iz mog mandata treba uložiti dodatne napore da se najrpije sačuva mir i stabilnost a potom i zaštite ciljevi iz GFAP.

A. Opće političko okruženje

4. Tekuća politička kriza započela je tokom prethodnog izvještajnog razdoblja, u februaru ove godine kada je Narodna skupština RS-a pozivala predstavnike međunarodne zajednice da spriječe imenovanje novog Visokog predstavnika. U martu je uslijedilo usvajanje zaključka u kojima se politički akteri iz Federacije pozivaju da se uključe u RS kako bi razgovarali o budućnosti BiH upozoravajući da ukoliko se takvi razgovori ne dogode, vrijeme je da se pokrene „mirno raspuštanje“. U aprilu je SNSD putem interneta pokrenuo kampanju koja je imala za cilj prihvatanje koncepta mirnog raspada BiH.

5. Ubrzo nakon toga, SNSD je NSRS dostavio svoju Inicijativu za razgovore i dijalog između RS i FBiH, kao i tri konstitutivna naroda Srba, Hrvata i Bošnjaka o mogućem rješenju za BiH, te najavio formiranje pregovaračkog tima u ovom pogledu.

Inicijativa je nametnula stranačka pogrešna tumačenja Općeg okvirnog sporazuma za mir, uključujući i tvrdnju da je BiH „nastala uz saglasnost RS i Federacije i tri konstitutivna naroda i samo uz saglasnost oba entiteta i konstitutivnih naroda može i postoji” i da država BiH “ima ograničen i izveden suverenitet” koji se ogleda u njenim vanjskim odnosima. Inicijativa je “zahtijevala” da se institucije Federacije i druga dva konstitutivna naroda uključe u političke rasprave o “povratku osnovnim principima Dejtonskog mirovnog sporazuma”, jasno stavljajući do znanja da ako se zahtjev ignoriše ili ishod ne zadovoljava vlasti u RS, Republika Srpska “zadržava pravo da konačno odluči o svom budućem statusu”.

Negiranje genocida

6. Upravni odbor Vijeća za implementaciju mira (bez Ruske Federacije) je 26. aprila izdao saopćenje u kojem osuđuje „politički diskurs usredsređen na takozvanu 'mirnu disoluciju' BiH, ne samo na konkretne korake predstavnika RS-a i zvaničnika na državnom nivou ka raspuštanju pregovora, uključujući uspostavljanje pregovaračkih timova i zalaganje za raspad zemlje putem internet reklamne kampanje.” Upravni odbor Vijeća za implementaciju mira je također ponovio svoju opredijeljenost za teritorijalni integritet i temeljnu strukturu BiH, ispravno podvukavši da prema Općem okvirnom sporazumu o miru „entiteti nemaju pravo da se otcijepe od BiH i postoje legalno samo na osnovu Ustava BiH.“

7. Ipak, u maju je NSRS usvojila inicijativu SNSD-a i odbacila raniji poziv mog prethodnika da NSRS ukine odlikovanja koja je 2016. dodijelila osuđenim ratnim zločincima, uključujući ratnog lidera RS Radovana Karadžića. NSRS je dalje zaključila da odbacuje Bonska ovlaštenja, tvrdeći da visoki predstavnik nema mandat da ih koristi ili da diktira šta RS treba da radi.

8. Situacija je eskalirala neposredno prije mog dolaska, odgovorom RS-a na odluku mog prethodnika od 22. jula o izmjenama i dopunama Krivičnog zakona BiH kojim se sankcionira negiranje genocida i ratnih zločina i veličanje ratnih zločinaca. Ova odluka je ocijenjena potrebnom dijelom zbog sve glasnijeg poricanja genocida u Srebrenici od strane vlasti RS-a i veličanja osuđenih ratnih zločinaca. To uključuje otvoreno hvaljenje bivšeg vojnog komandanta RS Ratka Mladića kao heroja nakon što je 8. juna potvrđena presuda protiv njega za genocid, zločine protiv čovječnosti i kršenja zakona i običaja ratovanja, te objavljivanje izvještaja komisije koju je sponzorirala Vlada RS negirajući genocid u Srebrenici, nakon što je 2018. godine ukinuo izvještaj Vlade RS iz 2004. koji je barem priznao obim tog tragičnog događaja.

9. Zvaničnici RS odbili su odluku i najavili da neće učestvovati u donošenju odluka u ključnim institucijama na državnom nivou dok se ona ne poništi. Nakon toga, lideri političkih stranaka iz RS, uključujući i opoziciju, sastali su se i potpisali zaključke kojima se odbijaju sve odluke koje je nametnuo visoki predstavnik, tvrdeći da moje imenovanje za visokog predstavnika nije slijedilo potrebnu proceduru i odbijajući bilo kakvu saradnju sa mnom. Na kraju su konstatovali da ne postoje uslovi za dalji rad predstavnika RS u Predsjedništvu BiH, Parlamentarnoj skupštini BiH i Vijeću ministara BiH.

10. Ubrzo nakon toga, 30. jula, NSRS je podržala zaključke koje su potpisali lideri stranaka i izmijenila Krivični zakon RS kako bi se sankcionirala djela koja omalovažavaju ime ili ugled RS ili srpskog naroda. NSRS je usvojila i Zakon o neprimjenjivosti Odluke visokog predstavnika kojim se donosi Zakon o izmjenama i dopunama Krivičnog zakona BiH, odbijajući odluku mog prethodnika, određujući da se zakonodavstvo na državnom nivou neće primjenjivati na teritoriji RS i obavezujući RS vlasti da ne sarađuju sa nadležnim organima BiH u pokušaju implementacije izmijenjenog Krivičnog zakona BiH.

11. Usvajanje ovog zakona ne predstavlja samo osporavanje ovlaštenja i ovlasti visokog predstavnika u skladu sa Općim okvirnim sporazumom za mir od strane vlasti RS, već i odbijanje primjene zakonodavstva na državnom nivou na teritoriji RS, prekoračujući nadležnost entiteta koji direktno dovode u pitanje autoritet i suverenitet države i njenih institucija. 

U tom svjetlu, podsjećam na Specijalni izvještaj visokog predstavnika generalnom sekretaru UN-a o implementaciji Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH iz septembra 2015. koji je podnio moj prethodnik nakon što je Narodna skupština RS usvojila odluku o sprovođenju referenduma u RS-u o važenju zakona o Sudu BiH i Tužilaštvu BiH, o primjeni odluka tih institucija na teritoriji RS-a, te o ovlastima i odlukama visokog predstavnika. Iako je takav referendum izbjegnut, mnoga pitanja pokrenuta u tom izvještaju u vezi sa ozbiljnošću kršenja obaveza RS-a prema Aneksu 4 i Aneksu 10 Općeg okvirnog sporazuma za mir odnose se na sadašnju situaciju.

12. Upravni odbor Vijeća za implementaciju mira (bez Ruske Federacije) je 31. jula osudio eskalaciju tenzija, uključujući „korake koje je poduzela Narodna skupština RS-a koji bi narušili stabilnost i ometali efikasnu vlast“. Upravni odbor PIC-a je također podvukao da je „revizionizam, veličanje osuđenih ratnih zločinaca i poricanje dobro dokumentovanih i utvrđenih činjenica o ratnim događajima, uključujući genocid, neprihvatljivo“ i da je u suprotnosti s najosnovnijim evropskim vrijednostima i podriva stabilnost zemlje i dobrobit i prosperitet građana BiH.”

Monetarna i fiskalna stabilnost BiH

13. Ipak, nakon što je NSRS usvojila zaključke stranačkih lidera RS-a o neučestvovanju u donošenju odluka na državnom nivou, strategija je evoluirala od neučešća do aktivnog blokiranja odluka, posebno od strane gospodina Dodika u Predsjedništvu BiH. Između ostalog, blokirana su ključna imenovanja u vitalne institucije poput Centralne banke BiH – ključne za održavanje monetarne i fiskalne stabilnosti u BiH.

Ta konkretna kriza mogla se riješiti kroz produženje mandata odlazećeg Upravnog odbora Centralne banke, čiji su članovi, srećom, međusobno odlučili da nastave sa radom do smjene u skladu sa principom kontinuiteta funkcije. Moj ured je u potpunosti i javno podržao ovaj pragmatičan pristup.

Dodik je u avgustu čak spriječio Predsjedništvo BiH da angažuje Oružane snage BiH kao pomoć u gašenju požara u južnom dijelu zemlje. U Parlamentarnoj skupštini BiH i dalje je u zastoju usvajanje Budžeta institucija i međunarodnih obaveza BiH za 2021.

14. Tek krajem septembra došlo je do kratkog predaha blokade, kada su ministri iz RS u Vijeću ministara BiH učestvovali na hitnoj sjednici na kojoj su, umjesto usvojenog budžeta, usvojili odluku o privremenom finansiranju institucija BiH i međunarodnih obaveza za 4. kvartal 2021. Prije toga, poslao sam pismo predsjedavajućem i zamjenicima predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH u kojem ih pozivam da postupe po tom pitanju. Dodik je ranije izjavio da će RS preuzeti plate za Srbe iz RS u institucijama BiH, ukazujući na namjeru da se blokira privremeno finansiranje. Takav korak bi bio nespojiv sa postojećim ustavnim i zakonskim okvirom.

15. U istom periodu, nakon odluke Ustavnog suda BiH kojom se pojedine odredbe Zakona o šumama RS-a ocjenjuju nespojivim sa Ustavom BiH, gospodin Dodik je najavio da će se RS povući iz postojećih sporazuma o transferu Oružanih snaga BiH, Uprave za indirektno oporezivanje BiH (UIO) i Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH (VSTV), ponovo uspostavljajući vlastitu vojsku i naplatu PDV-a, zabranjujući pravosudnim institucijama BiH da djeluju na teritoriji RS i odbacujući sve odluke visokog predstavnika. Dodik je rekao da je cilj povratak na takozvani "izvorni Dejton" ili da se na neki drugi način proglasi nezavisnost "u roku od šest mjeseci". Nakon sastanka partnera u vladajućoj koaliciji RS početkom oktobra, gospodin Dodik je najavio da će Narodna skupština RS održati sjednicu na kojoj će se raspravljati o ovim pitanjima najkasnije do početka novembra.